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地方财政局长谈债务审计:三天两头被书记拎着跑银行
2013-08-12 10:53:55  江苏省浙江商会  出处:
地方债务审计进行时

一个县级市样本:基层审计和财政官员忙于查账、交账

“头发都愁白了。”东部某发达省份下辖的一位县级市财政局长如此描述自己的主要工作:三天两头被书记、市长“拎着”,跑各家银行的省行、总行去汇报,商量对策。

尽管该市位列全国百强县之列,但还款压力非常大。“今年土地出让才5个亿,而债务总量过100亿,这点钱不吃不喝光付一半的利息都不够。”这位财政局长告诉记者,旧的融资平台监管加强后,这两年只能通过搭建新平台来再融资。他称,新平台融来的钱根据轻重缓急由领导统一调剂使用,十个茶壶五个盖,哪个急了就先盖哪一个。

这样的基层财政乱象有望在新一轮阳光审计中被曝光。7月底,审计署披露,根据国务院要求,将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。由于此次审计署并未强调“地方”,预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。

记者从一些地方了解到,此项审计工作已经在基层落地,预计9月底收官,10月份形成给中央的报告。

“审计期间不得安排宴请”

“是的,审计署特派办和省审计厅的两个小组已经进驻,我们正在办理相关省级政府债务资料的交接待审手续。”8月2日一早,上述东部某省份财政厅预算处长告诉记者,省会及债务量较大地级市的政府性债务会由审计署直接审计,其他地级市和县乡级政府性债务由省审计厅统一安排进行交叉审计。

这位处长不忘补充:“审计期间只提供足够大的办公区,方便调运账目资料,审计要求提供什么要立即到位。”他还特别强调:“我们是用的旧的培训中心,每人提供食堂餐券,审计署有明文规定,审计进行期间,不得有任何宴请和接待安排。”

8月4日,该省最发达县级市之一的财政局长也向记者证实,已接到审计部门通知,5日(星期一)一早审计工作小组进驻。而在此前的双休日,市政府办已发紧急通知,部署各委办局、乡镇提供融资的所有账目资料,随时备查。他称,大家都在加班加点提供资料,审计小组要什么就必须提供什么。

上述省份审计厅相关负责人称,这一次审计要彻底排查,特别是隐性债务要显性化,按照“摸清底数,反映问题,揭示风险,提出建议”的总体思路,以及“见人、见账、见物,逐笔、逐项”的原则对各级政府性债务进行全面审核,9月底收官,10月份形成给中央的报告。

2011年,审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计。截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

上述审计厅人士称,这两年随着社会融资规模不断扩大,理财、信托、BT(建设-移交)等融资手段不断出新,影子银行掺杂其间,政府债务膨胀更快,成本更高,风险更大。

融资手段隐忧

对于很多基层政府性债务的信息不对称,一位省级财政官员说,这与现行财政体制相关。中央财政不清楚省级政府债务,同样,省财政不知道市县乡镇的真实负债。他分析,财政部门官员的乌纱帽不在上级财政部门负责人手里,而是在同级党委政府手中。财政局长是本级党政领导“肚里的蛔虫”,算起账来各为其主,这样就难免会出现几本账的问题。

如果说相比于官方的统计,学术界、评级公司的统计口径还存在差异的话,近两年一些地方政府性债务继续膨胀的事实却不容置疑。2012年~2013年,审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”。审计发现,经过两年时间,上述地方政府债务余额增长了12.94%。

分析人士称,正是上述这份审计报告触动中央真正下决心要弄清楚问题,通过新一轮债务排查,一是遏制地方过度举债、盲目发展的冲动,二是借此建立政府性债务公开的制度安排,提高地方债务透明度。一位参与此次审计工作的审计署官员表示,高层的想法是要见底,要心中有数,要反映问题。

“我搞了一辈子财政工作,过去都是有本账的,如果账对不上觉都睡不好。”一位基层财政局长对记者说,问题是现在没有一本像样的账,都是多口径的糊涂账、不透明的过度负债账,如果继续这样闷着葫芦摇下去,不出事才不正常呢!

所谓糊涂账、不透明账,背后多与融资的操作手法有关,比如虚高资产评估由此扩大融资。

“我们是政府部门改制出来的事务所,当然知道做政府项目钱好赚,但这两年平台业务都不太敢做了,倒是些小公司赚得盆满钵满,有的一年能做几十单政府的融资发债项目,人家笑话我们‘胆小’,合伙人也不满意。”一家地方大型会计师事务所的董事长苦笑着说。

他的“胆小”是因为不敢把低估值资产做成高估值资产,而小的事务所和评估机构则是“你要怎么做我就怎么做”,所出具报告的资产真实性、有效性存疑。

行业人士分析,第一轮以银行贷款为主的融资尚能准确监管,但与信托、理财合作后,就开始混乱起来。“不瞒你说,有的地方甚至把高速公路的绿化带用地都拿来作为抵押物,忽悠银行和信托机构,居然都能一路绿灯,理财产品和信托产品卖疯了,背后的有效抵押往往不多。”一家大型资产评估机构的董事长说。

他的话得到一家大型商业银行投行部负责人的确认。“这几年各家银行都成立了投行部,商业银行的所谓投行部,不同于传统意义上的投资银行,这两年的主要工作就是把表内资产倒腾到表外去,特别是一些风险系数高的项目,被包装成理财产品,卖给公众投资者。”他称,比如一个10亿元的贷款项目,银行除了贷款收益,还可以通过“资产包”包装成理财产品再融进来10亿元。如果这笔贷款到期没有风险则皆大欢喜,如果有风险,则变成理财产品投资人“兜底”,这就是为什么近年来不断出现理财产品违约或亏损事件。

土地生钱难以为继

审计署和银监会多次对地方融资平台进行过风险预警和提示。其中需要防范的一大风险就是过分依赖土地作为抵押,甚至一块地多头重复抵押、融资。

在土地收入逐渐成为政府性债务的主要还款来源之一的背景下,随着楼市调控的不断深入,土地依赖症已经成为一些地方政府头疼所在。记者在一债务规模较大的地级市采访时了解到,今年上半年,这个二线城市受房地产调控政策和预期的影响,土地出让金大幅下降,融资平台的经营性收益普遍不高,加剧到期债务还款压力。该市的债务规模口径有多个版本,无法一一列出,眼下的问题是,2008年底、2009年初的5年期平台借款今年将陆续到期,全年还款规模在320亿元左右,这一数字数倍于当地上半年的土地收入。

一家股份制银行行长说,2008年以来,商业银行竞争激烈,为抢占市场份额,以土地为抵押标的过度融资行为广泛存在。银行体系内过度堆积着以土地和房产为主的抵押物。他称,一些银行过度竞逐助长了对政府性融资平台的“多头融资和超额授信”。放贷激进的银行,根本把握不了地方政府的总体负债和资金运作情况,闭着眼睛就往里冲。现在都想出来,谁也出不来,这就是中国银行[0.75% 资金 研报]业的“羊群效应”。

“当然,这两年在银行贷款收缩后,信托和债券融资也有相当比重。有些关系广、路子野、搞得定的牛人,两年能帮地方发债、发信托上百亿元。”上海一家大型券商的总经理最近在某地谈一个发债项目,他说,现在进行的新一轮审计可能会使该项目融资暂停,现在只能等待。

一家大型银行的省分行行长对记者说,对于金融体系来说,政府债务的风险警报从来没能解除过,其风险包括,项目效益低、无现金流覆盖、债务透明度差、平台公司注册资本不实、注入资产高估等。一些政府性债务“借、用、管、还”的责任主体不清晰,往往是借的人不用,用的人不还,多头管理,出了问题就扯皮。

一名银行业人士称,随着中国经济从高速增长进入中低速区间,如果经济持续放缓,一些项目现金流枯竭,一些地方财政的承诺又不具有法律效力,就在一定程度上存在财政风险与金融风险相互叠加的可能。
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